食药体制改革历时三年多，波折往复。国务院食安办主任、国家食药总局局长毕井泉，最近频频提起了改革的“初心”。
“不忘初心，坚持人民利益至上，牢记政治责任，寓监管于服务之中，努力为人民群众饮食用药安全把好关。”2016年7月6日，国家食药总局官网刊出毕井泉的最新讲话，内容引发外部关注。
6月27日、28日，和7月4日、5日，毕井泉两次带队赴河北调研，这正是他调研后的感慨。
早前的6月21日，全国食品药品监管工作座谈会上，毕井泉已罕见地对当下一些地方实行的“三合一”改革公开表达了不同意见，“改革并不是把几个部门的人‘归大堆’。”
基层食药监管体制正重新进入大规模的调研。7月初，国务院食品安全办会同中央编办等9个部门组成的调研组，已分赴10个省（自治区、直辖市），就基层食品药品监管体制和机构设立情况开展专题调研。
这场本届机构改革最大，也是最高层面的调研，或与此前全国人大的食品安全执法检查有关。
2016年4月，全国人大常委会委员长张德江带队分赴10个省（市）。他同时委托其他21个省份人大常委会，检查本行政区域内食品安全法实施情况。
结果令人遗憾——“有些地方弱化了食品安全监管职能。”6月30日，张德江指出。2015年以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质监、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局，出现了上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果。
张德江共提出了九项问题，除了食品行业问题，直指基层监管执法能力薄弱、部门之间配合有待统筹协调等机制问题。
对此，7月2日，毕井泉在回复全国人大常委会咨询时承认，正在推进的食药改革，地方落实起来确实有一定难度。由于缺乏机构编制，很多地方就考虑“三合一”“四合一”。导致现在食药监管能力与实际需要还有差距。
“三合一虽然壮大了队伍，但削弱了食品药品专业监管力量。”毕井泉在全国食品药品监管工作座谈会上说，“在食品药品安全问题高发频发阶段，不具备将食品药品监管和市场监管进行跨部门综合执法的条件”。
他承诺，食安办的9个调研组预计7月上旬可以完成工作，他们将在调研基础上，由食安办会同有关部门提出意见建议，按照要求上报。
“机构要统一，力量要加强。”在此前的全国食品药品监管工作座谈会上，他如是强调。
保障食品安全才是真正的“初心”
“地方政府没有理解改革初衷？”
中国食药监管体制已历经4次重大调整。本轮机构改革，初衷是十八届三中全会提出的“构建统一权威的食品药品监管机构”，其中国务院18号文明确，“国家组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。”同时要求地方，“在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构。
但改革多年，结果却与初衷大相径庭。
“从1998年，五年一小改，十年一大改，我们扪心自问，是越改越好，还是越改越乱？”一位国家食药局的司领导对南方周末记者直言，“基层就在这分分合合中过去了五分之一个世纪，再这样下去，食品药品的科学监管体系荡然无存。”
河北衡水食药监局一位副局长认为，根源在于“地方政府没有理解改革初衷”。改革希望增加食药监管能力，但现在监管人数都成了问题。
事实上，2013年底开始的国家食药改革，在地方执行上早已出现明显分歧：一些地方参照国务院，整合原食品安全办、食药部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能，组建独立的食药监督管理机构，实行集中统一监管；另一些则设置综合性市场监管机构，整体合并工商、质监、食药等部门，组建“三合一”或“四合一”的市场监督管理局（委），简称“市场局”。两种模式也可简单称为，“单列式”和“综合式”。
随着改革推进，分歧愈发明显。毕井泉讲话透露，2014年底，全国尚有95%的地（市）、80%的县（市）独立设置了食药局。但一年之后，2015年底，独立设置食药监管部门的地（市）减少到82%、县（市）减少到42%，并还在不断递减。
“2014年是一个分水岭。”江苏省食品安全基地首席专家吴林海教授一直关注体制改革。他注意到，本已按国务院要求单设食药机构的地方，转而选择市场局的模式。
转设市场局，或是迫于食品安全的问责及机构改革的双重压力。当时各地在机构中将市县政府机构数量控制在18-22个，强调一件事原则上由一个部门负责，而如果能利用多合一，便一次性可以减少多个部门数量。
另一个原因是，当时食药改革文件写的是地方“原则上参照”中央模式，而不是“必须统一”。“如果是写明必须统一，同时配套下发地方机构设置具体意见，那改革早就完成了。”不愿意具名的学者批评说。
本轮改革最高级别的市场局当属省级城市天津，该模式最大特点是实现从市级到区县、乡镇街道垂直统一市场监管。天津新成立市场局的模式，被认为改变了过去多头管理、资源分散配置、监管力量难以集中的问题。
“后来很多地方都改了。”前述学者说，天津市场局模式被高层肯定后，有的已独立的食药局也“翻了烧饼”。
地方上，改革为市场局的综合执法部门有食药、工商、质监，甚至物价、安监等多块业务。各块之间存在着权、责、利的比较差别，几个上级部门的竞争下，“食品安全作为首要责任”再难保证。
更糟的是，吴林海的团队调研发现，一些省份，如江西，省市县区各级的食药监管部门都没有统一。2015年时，仅从地市级层面，就出现“三合一”“二合一”以及食药单列三种模式并存的现象。这令去调研的学者惊叹，“如此上下不对应，政令不畅，多模式并行在一个省份出现的情况全国都很少见”。
地方改革成果待考，中央对食品安全的要求却不断加强。
早在十八届三中全会，中国就曾把食品安全纳入国家公共安全体系。2015年国庆节，“史上最严食品安全法”出台，不仅强调了企业的主体责任，也让地方政府和相关职能部门认识到，法律法规剑指地方政府和食品安全监管部门的不作为、失职渎职行为。
“它充分体现了治食品重在‘治官’、‘治官’贵在从严的原则，对加强食品安全综合治理具有提纲挈领的重要作用。”吴林海说。
改革并非机构称谓的变化，在一些地方，却导致了权力职责的模糊与松懈。南方周末记者调查发现，基层地方监管部门对目前改革现状大多表示失望。
2014年，小崔毕业进入食药监管的最基层单位——乡镇食药监管所，他所面对的是一群素质参差不齐的同事，执法方式五花八门。
他的上级，县级执法部门也比他们好不了多少。这个只有六人负责食药监管工作的县食药监局，唯一能做的便是疲于奔命的门面工程，拼命抓案件、抓任务量。
但这却更加速了监管人员的逃离。上海市食品药品安全研究中心王广平在基层调研中发现，近一年多来，原食药系统内监管人员离职或调动现象严重。最直接的原因是，他们觉得系统已经“散了”。
“即便是三合一也可以，关键在于下面合，上面不合，上级各自为战，工作都压到地方，有三个婆婆的媳妇能当好吗？”河北衡水市食药局的那位副局长说。因为这种矛盾，很多地方局至今内部机构还没有理顺，科室扯皮，工作停滞，风险隐患很多。
被稀释的专业人员
过于频繁却又行动迟缓的改革，正导致人心浮动，致使大量工作被搁置甚至陷入混乱。
吴林海在山东调研发现，烟台市实行“三合一”改革试点后，原已计划配备的制服、执法车辆、部分执法装备与办公经费等全部暂停；原有执法文书与执法规范无法使用，亟须重新规范；部分人员因此存在抵触情绪。
再比如，2015年3月开始组建的寿光市市场监督管理局，核定编制50人，局领导班子核定为一正三副，调研组到访的2015年5月28日，该局仍分散在原有场所办公，局级领导班子成员有18人，占到编制数的36%，而且科室仍未整合，事权仍未划分，核发食品经营许可证等仍然使用寿光市工商局的公章。这些由于改革过渡期太长而造成的“阵痛”，正不断制造难题。
“食药监工作存在漏洞”。2016年3月，山东疫苗案爆发，国家食药总局药化监管司司长李国庆在三部委联合发布会上就坦承。他解释，目前国内具有药品检查资质的人员不足500人，但药品生产企业有5000余家，40万家药品零售企业，监管有盲区。
因为人数众多，“三合一”后，工商部门是合并后的主力。一位一年前刚组建的某地级市市场监管局人士说，他工作过的原某区工商局有工作人员260多人，原区质监局不到40人，原食药局有11人。这种物理融合的结果，只能是“专业人员在改革后被无限稀释”。
一位药学专业毕业的市级食药监稽查人员告诉南方周末记者，他从事药品监管十一年，经历过的科室有药品生产、流通、稽查。在市县区三级都成立市场局后，现在药品流通科的科长来自工商，而药品稽查科二十个人员中，有17个工商的人，且平均年龄超过五十，对简单的群众举报都无法核实，再到区级市场监管局便已经完全没有食药的专业人员了。
改革后，无论哪种模式都面临食药人员严重不足的情况。以单列模式的北京为例，改革前的北京工商局有六千人，但只划拨了一千多人给新食药局，质监、卫生部门划转的人员同样有限。
国家行政学院的副教授胡颖廉调研了两个地级市，过去市卫生监督所均有70多人从事餐饮安全监管，改革后分别划转给市食药监局9人和6人。根据国家食品药品监督管理总局统计，机构改革前后食品安全监管对象从700万增加到1000万，但食药监管人员编制仅从10.3万增加到约12万，两者比例悬殊。
在胡颖廉看来，食品药品监管职能的归并，使得原来以药品监管为主的基层药监机构工作量呈现几何级数增加：“县级以下的乡镇、街道过去并未设置药监分支机构，如果沿袭原有的体制，将会导致监管任务与监管力量的严重不匹配。若增设机构、增加编制与员额，又会碰到地方制约，目前多数省份提出，编制总数不能增加。基层药监改革受阻，其症结在此。”
“我的工作量是以前的七到八倍，工资待遇没有改变，人员配置没有增加，让人怎么去工作？”江西新余市市场监管局的一名食药监管人员在论坛上发帖，得到了很多体制内人士附和。
北京市食药局曾组织过一次全国基层所所长的大培训，培训老师问：你们有多少所里只有一个人的？台下举手的一大片。
接着，老师又问，有多少所一个人也没有的？台下又稀稀拉拉的举手一堆。
老师不解，没有人你们怎么来了？举手的人纷纷解释，自己只是兼职食药所长，平时还在原单位办公。
“一个所有几千家监管对象，这种局面下，怎么可能做好食品安全监管？”该培训老师无奈对南方周末记者说。
北京，海淀食药局甘家所执法人员对销售的元宵进行检查，在一些基层食药部门，这样的执法由于人员紧张已颇难见。
“统一权威”，各执一词
事实上，食药改革进程中，监管机构的撤并一直是改革的主要声音。调整、厘清各监管机构之间的职能，减少交叉和监管盲区，也一直是食品安全监管改革的主旋律。
食品安全由哪一个部门监管，如何组建一个综合协调部门，正亟待进一步的明确。
“统一权威”早已经各种红头文件反复强调。各地都强调自己支持“统一”，却对何为“统一”的管理体制，存在两种理解。
刘鹏总结，一种就是自上而下，从中央到地方，必须建立起一套一模一样的统一监管模式，即纵向统一；而另一种就是每级政府都应当在原来机构分立的体制基础上建立起统一的食药监管体制，即横向统一。
“现在支持单列模式的明显支持纵向统一，而支持综合模式则认为横向统一更符合现实。”在他看来，中国地方食药产业发展差异大，也不够均衡，客观上更灵活多样的监管模式具有一定空间，监管体制未必一定要采用大一统模式。
更何况，新一轮的重大改革看来也并不现实。
多位学者对此表示悲观，“按下葫芦浮起瓢，现在再把合并的分开，工作难度比现在会更大，而且几年前的困难都会重现。例如监管机构之间的权限划分、资源分配、责任区分等等。”
当各地仍在为改革模式争论不休时，学者们正不断呼吁改革要回归初心，回归本质。“希望通过机构改革来推进深层次的改革，但机构改革本身承载不了这么多使命。”刘鹏感叹。
“真正的困难在于如何提高地方政府对于食药安全的重视程度与投入力度，如何清晰明确地界定强化地方政府的监管责任，如何提高监管部门的执法质量与效率。”刘鹏说。
“实现权威”，关键要在更为重要的法律法规、监管标准、检验检测、监管问责方面进行顶层设计和统一，加强对地方政府和涉事企业的问责处罚力度，强化监管的专业性基础。
改革已刻不容缓。但方向却依然难以捉摸。
2016年7月6日，《人民日报》刊发题为《让改革者上，不改革者下》的评论：当下许多改革已不是帕累托改进，而是动真格的壮士断腕，遭遇的阻力可想而知。比如，有的省市提出工商、质检、食药监“三合一”的改革方案，但相关部门希望保留基层的“腿”和阵地；……一些改革遭遇“冰上行车”，改革红利被拦在了“最后一公里”上。
“如果各级领导干部没有改革者的责任担当、智慧勇毅，诸多障碍可能就难以突破。”文章最后意犹未尽地说。
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